Hermed fremsender Indenrigs- og Sundhedsministeriet orienteringsbrev - 2003/3 om folkeregistrering, der indeholder en orientering om følgende emner:
1. Flytning under fængselsophold
2. Registrering på institutioner
3. Tvangsregistrering af bopæl
4. Sagsbehandlingsspørgsmål i forbindelse med folkeregistreringssager
5. Fortegnelse over nordiske landes folkeregistreringsmyndigheder
Dette orienteringsbrev kan i lighed med de tidligere udsendte orienteringer om folkeregistrering findes på Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside på adressen: www.im.dk
1. Flytning under fængselsophold
Som det fremgår af CPR-lovens § 15, stk. 1, medfører det ikke i sig selv en ændring af en persons bopælsregistrering, at vedkommende indsættes eller anbringes i en af kriminalforsorgens institutioner fra sin hidtidige bolig her i landet.
Det følger af § 3, stk, 3, i bekendtgørelse nr. 152 af 26. februar 2002 (med virkning fra den 1. december 2003 bekendtgørelse nr. 842 af 13. oktober 2003) om folkeregistrering, at hvis den pågældende under indsættelsen eller anbringelsen opgiver sin hidtidige bolig uden at få en ny, forbliver vedkommende registreret i sin hidtidige kommune, men som fraflyttet sin hidtidige adresse.
Ministeriet skal på baggrund af henvendelser fra kommuner henlede opmærksomheden på, at det således under fængselsopholdet er muligt for en indsat person at anmelde flytning til en ny bolig, såfremt der efter en konkret vurdering er tale om en reel flytning. Det kan ved vurderingen heraf inddrages, om der foreligger nogle ydre tegn, der viser den pågældendes tilknytning til den pågældende bolig, eksempelvis en lejekontrakt, flytteregning mm. Der kan herudover lægges vægt på, om den pågældende har sine ejendele det pågældende sted og regelmæssigt kommer der, når vedkommende har udgang.
2. Registrering på institutioner
Ministeriet er blevet anmodet om at gøre opmærksom på, at der for personer, der opholder sig på en institution, og som under opholdet opretholder deres bolig, gælder en formodning for, at der er tale om midlertidigt fravær fra bopælen, jf. § 6, stk. 1. Ved kommende skal således fortsat være registeret på sin hidtidige adresse.
Er boligen imidlertid opgivet, skal vedkommende registreres på institutionen, såfremt opholdet kan siges at have fast karakter. Institutionen bliver således i disse tilfælde vedkommendes faste opholdssted, som kan danne grundlag for en registrering, jf. § 6, stk. 2. Der kan som eksempler anføres hospitaler, afvænningsinstitutioner, højskoler m.m.
Det skal påpeges, at modvilje hos institutionsbestyrer, hos andre dele af den kommunale forvaltning m.v., som ikke har kompetence på folkeregistreringsområdet, ikke skal tillægges betydning ved vurderingen af, om en person skal folkeregistreres på institutionen.
3. Tvangsregistrering af bopæl
a. To landsretsdomme
Ministeriet skal indledningsvist henvise til den gennemgang af to tidligere landsretsdomme på området, som er indeholdt i orienteringsbrev 2002/2.
Østre Landsret og Vestre Landsret har i marts 2003 henholdsvis maj 2003 afsagt dom i hver sin sag om tvangsregistrering af bopæl foretaget i 2001 efter CPR-loven. Det drejer sig om to sager, hvor lndenrigs- og Sundhedsministeriet havde stadfæstet kommunale afgørelser om tvangsregistrering af en mand på en tidligere ægtefælles eller en kærestes adresse. Klagerne havde herefter anlagt sag mod ministeriet med påstand om at få afgørelserne omgjort. I den ene sag fik klageren medhold, mens ministeriet fik medhold i den anden.
Begge domme er meget konkret begrundet og må derfor antages at have en ret begrænset præjudicerende virkning. Der er imidlertid nogle momenter i de to domme, som efter ministeriets opfattelse vil kunne have mere generel betydning for kommunerne i forbindelse med behandlingen af sager om tvangsregistrering efter CPR-lovens § 11.
I den sag, hvor Østre Landsret har afsagt dom, var det efter rettens opfattelse uomtvistet, at manden ikke havde bopæl på den adresse, hvor han havde været registreret i CPR. Landsretten fandt, at det i denne situation bevismæssigt måtte komme manden til skade, at han - trods kommunens undersøgelser og forespørgsler til ham om hans bopælsforhold - på intet tidspunkt havde afgivet konkrete og troværdige oplysninger herom vedrørende den relevante periode. Mandens troværdighed var i sagen i øvrigt i betydelig grad svækket af, at han ikke havde fremlagt dokumentation for nogle påståede betalinger af børnebidrag til ekskonen.
De indicier, der i sagen pegede på, at manden boede på ekskonens adresse, var reelt kun imødegået ved mandens egen forklaringer, som kun delvist var støttet af de i øvrigt afgivne forklaringer fra familiemedlemmer og ekskonen.
Landsretten fandt særligt under hensyn til, at manden under hele sagsforløbet havde afgivet skiftende forklaringer i forhold til tidligere afgivne forklaringer, at bevisførelsen for landsretten ikke gav grundlag for at tilsidesætte ministeriets afgørelse. Retten fandt således ikke, at de forklaringer, der var afgivet af sagsøger, var troværdige.
I den sag, hvor Vestre Landsret har afsagt dom, og som ministeriet tabte, bemærkede retten, at manden, da han og kvinden blev kærester, havde en selvstændig bopæl (en lejlighed), hvor alene han var registreret, samt at manden herefter havde opretholdt denne bolig, indtil kommunen (på et senere tidspunkt) på ny registrerede ham på denne adresse. Landsretten fandt, at der under disse omstændigheder måtte stilles strenge krav til beviset for, at manden i den omhandlede (mellemliggende) periode havde haft bopæl på kærestens adresse. Uanset at manden ofte opholdt sig hos kæresten, fandt retten det ikke godtgjort - via bevisførelsen for retten - at manden ikke fortsat havde sin bopæl på sin egen adresse.
b. Udsagn fra vidner og anmeldere
Det følger af oplysningsprincippet, at en kommune - forinden den træffer afgørelse i en tvangsregistreringssag - er forpligtet til at sikre, at den har det fornødne grundlag til at træffe en forsvarlig afgørelse
Ministeriet skal i den forbindelse fremhæve, at det i sager, hvor en kommune ønsker at tvangsregistrere en borger, som udgangspunkt er kommunen, der har bevisbyrden, dels for at borgeren ikke bor på den adresse, hvor han er registreret, dels for at borgeren bor på den adresse, hvor kommunen vil tvangsregistrere borgeren (”sagens to ben”). Det er således kommunen, der skal bevise eller sandsynliggøre, at borgeren ikke bor på den adresse, hvor borgeren er registreret, og at vedkommende derimod rent faktisk bor der, hvor kommunen vil registrere denne.
Det er efter ministeriets opfattelse ikke i sig selv tilstrækkeligt til at løfte denne bevis- byrde, at et eller flere vidner blot har udtalt, at borgeren ikke bor på den adresse, hvor borgeren er registreret, eller at borgeren bor på en anden bopæl, end den adresse, hvor borgeren er registreret. Sådanne udtalelser er ofte uden reelt indhold.
Som eksempler på utilstrækkelige forklaringer fra vidner kan ministeriet nævne:
“Børneinstitutionen X udtaler, at det er deres opfattelse, at der er tale om en velfungerende familie.”
“Boligforeningen X udtaler, at det er boligforeningens opfattelse, at NN bor på adressen.”
“Socialforvaltningen oplyser, at NN bor hos AA”.
Hvis en udtalelse skal have bevisværdi, skal der derimod foreligge præcise, udførlige oplysninger fra vidnet om, hvilke konkrete forhold og omstændigheder, som danner grundlag/ligger til grund for vidnets opfattelse vedrørende borgerens bopælsforhold (hvorfor mener vidnet, at borgeren bor/ikke bor på en angiven adresse?). I modsat fald er det tillige umuligt for borgeren at modgå disse.
Kommunen skal således sikre, at det oplyses, hvilke konkrete observationer vidnet har gjort i den forbindelse, samt hvilke muligheder vidnet har haft for at have kendskab til og observere de forhold vedrørende borgerens bopælsforhold, som vidnet udtaler sig om.
Det skal så præcist som muligt være oplyst, hvornår (i hvilke tidsrum/perioder) de pågældende forhold og omstændigheder har foreligget. Såfremt oplysninger fra vidner ikke fremgår af sagens øvrige akter, er det af afgørende betydning, at kommunen i overensstemmelse med offentlighedslovens § 6 gør udførlige notater om alle relevante oplysninger. Ministeriet henviser i den forbindelse til den første dom, som er omtalt i orienteringsbrev 2002/2.
Kommunen skal endvidere altid notere navnet på det vidne, hvorfra de pågældende oplysninger stammer. Ministeriet skal i den forbindelse fremhæve, at oplysninger fra anonyme vidner ikke kan tillægges nogen egentlig bevisværdi.
Selvom CPR-lovens § 10, stk. 2, som gennemgået i orienteringsbrev af 30. august 2001 udtømmende regulerer, hvilke private en kommune kan kontakte i en bopælssag, skal ministeriet fremhæve, at en kommune efter ministeriets opfattelse lovligt kan stille uddybende spørgsmål til en privat person, der på eget initiativ har indgivet en anmeldelse til kommunen om, at en anden borger reelt bor et andet sted end den adresse, hvor den pågældende er registreret. Ministeriet lægger i den forbindelse vægt på, at de beskyttelseshensyn, der ligger bag denne bestemmelse, ikke gør sig gældende i forhold til en sådan anmelder.
Ministeriet skal herudover oplyse, at ministeriet i sin klagesagsbehandling ofte finder, at en kommune ikke har indhentet tilstrækkelige oplysninger om borgerens bopælsforhold til at løfte kommunens bevisbyrde for, at borgeren skal registreres som anført i kommunens afgørelse. Det vil derfor være nødvendigt for ministeriet enten at annullere kommunens afgørelse, at hjemvise sagen til fornyet behandling ved kommunen eller at søge det mangelfulde oplysningsgrundlag repareret ved selv at indhente uddybende oplysninger, typisk ved at ministeriet beder kommunen indhente uddybende forklaringer fra vidner. Muligheden herfor og værdien af oplysninger indhentet på et sent tidspunkt i sagens forløb vil imidlertid ofte være ringere, end hvis kommunen havde indhentet de fornødne oplysninger, allerede inden kommunen traf afgørelse om at tvangsregistrere den pågældende borger.
Af hensyn til muligheden for at kunne bevise eller sandsynliggøre at borgeren skal registreres som anført i kommunens afgørelse, er det således afgørende, at kommunen, allerede inden den træffer afgørelse om at tvangsregistrere en borger, har korrekte og tilstrækkelige oplysninger til at træffe en materiel rigtig afgørelse.
4. Sagsbehandlingsspørgsmål i forbindelse med folkeregistreringssager
Ministeriet skal indledningsvist generelt henvise til den gennemgang af nogle af de vigtigste forvaltningsretlige regler, som findes i bilag 3 til folkeregistreringsvejledningen.
Ministeriet har gennem sin klagesagsbehandling registreret, at følgende sagsbehandlingsspørgsmål fra tid til anden giver anledning til problemer i kommunerne:
a. Partshøring
Såfremt en part ikke er bekendt med, at en oplysning vedrørende en folkeregistreringssags faktiske omstændigheder indgår i denne sag, og denne oplysning er nødvendig for den afgørelse, som en kommune påtænker at træffe i sagen, følger det af forvaltningslovens § 19, stk. 1, at kommunen som hovedregel skal gøre borgeren bekendt med oplysningen, inden den træffer afgørelse. Dette gælder dog kun, hvis afgørelsen ikke imødekommer den pågældende part fuldt ud. Kommunen skal i den forbindelse give borgeren en frist til at komme med sine bemærkninger til den pågældende oplysning.
I sådanne tilfælde må den pågældende oplysning anses for at være til ugunst for en part og for at være af væsentlig betydning for sagens afgørelse. I sager med flere parter skal kommunerne opfylde partshøringspligten i forhold til alle sagens parter.
I relation til den særlige partshøringsregel i CPR-lovens § 11, stk. 1, skal ministeriet henlede opmærksomheden på, at det følger af denne bestemmelse, at en kommune, forinden den træffer afgørelse om at tvangsflytte en borger, skriftligt skal opfordre den pågældende til at melde flytning inden 14 dage, og i den forbindelse samtidig redegøre for, hvorfor kommunen finder det godtgjort, at den pågældende er forkert registreret.
En mundtlig partshøring, jf. forvaltningslovens § 19, f.eks. under et møde eller under en telefonsamtale, kan således ikke erstatte den særlige skriftlige partshøring efter CPR-lovens § 11, stk. 1.
Ministeriet kan om partshøringsspørgsmål endvidere henvise til det, der er anført i afsnit 6.1 og 6.2 i bilag 3 til folkeregistreringsvejledningen.
b. Udsættelse af sagens afgørelse
Det følger af forvaltningslovens § 21, stk. 1, at en part i en folkeregistreringssag som hovedregel på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at kommunen udsætter sagens afgørelse, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen. Kommunen kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.
Ministeriet bemærker, at en begæring i henhold til forvaltningslovens § 21 ikke skal opfylde bestemte formelle krav. Der skal hverken henvises til § 21 eller udtrykkeligt anføres, at sagen ønskes udsat, når det i øvrigt af partens henvendelse eller den situation, hvori henvendelsen fremkommer, fremgår, at parten ønsker at afgive en udtalelse inden sagens afgørelse. En sådan begæring kan f.eks. foreligge i form af en anmodning om et møde, idet den pågældende samtidig anfører, at den opfattelse - som kommunen i et særligt partshøringsbrev efter CPR-lovens § 11, stk. 1, har tilkendegivet om, at borgeren ikke er korrekt registreret - beror på misforståelser og fejlagtige oplysninger.
Det følger endvidere af forvaltningslovens § 11, stk. 1, at en kommune som hovedregel skal udsætte en sags afgørelse - hvis en part under sagens behandling har fremsat en begæring om aktindsigt, der efter loven skal i mødekommes - indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne. Kommunen må således ikke træffe afgørelse i sagen, forinden parten har haft rimelig tid til at gøre sig bekendt med dokumenterne.
c. Udrejsesager
I situationer, hvor en kommune - uden at have en flytteanmeldelse fra den pågældende - mener, at en registrering af en person i CPR skal ændres til en registrering som fraflyttet til udlandet, skal kommunen - forinden den træffer afgørelse foretage den særlige skriftlige partshøring efter CPR-lovens § 11 stk. 1, som er omtalt ovenfor i af snit a.
Endvidere skal en kommunes afgørelse om at tvangsregistrere en person i CPR som fraflyttet til udlandet meddeles skriftligt, jf. § 11, stk. 3. Det følger desuden af almindelige forvaltningsretlige principper, at en afgørelse først får virkning, når den meddeles den, som afgørelsen vedrører.
Såfremt den pågældende person ikke har oplyst en anden adresse, hvortil kommunen kan rette skriftlig henvendelse, kan kommunen som altovervejende hovedregel opfylde ovennævnte regler ved at skrive til den pågældende på den adresse, hvor den pågældende hidtil har været registreret.
I situationer, hvor en kommune mener, at en registrering i folkeregistret af en person skal ændres til en registrering som fraflyttet til udlandet, bør kommunen dog udfolde bestræbelser på - f.eks. via henvendelser til de forskellige afdelinger i forvaltningen - at finde en adresse i udlandet, hvortil udkastet til afgørelsen (agterskrivelsen) og afgørelsen (tillige) kan sendes til den pågældende.
d. Børnesager
Som ministeriet har anført i orienteringsbrev 2002/2, bør kommunen i forbindelse med høring af en ikke-medflyttende forælder efter CPR-loven § 13, stk. 2, gøre opmærksom på, at flytningen vil blive registreret, hvis ikke kommunen modtager indsigelser/nye oplysninger fra den ikke-medflyttende forælder inden for den angivne tidsfrist.
Kommunen skal imidlertid også orientere sagens parter, når kommunen har truffet afgørelse i sagen, og afgørelsen er blevet registreret i CPR - også selvom kommunen ikke i forbindelse med høringen har modtaget indsigelser fra sagens parter. En afgørelse kan således først få retsvirkninger svarende til sit indhold og håndhæves over for adressaterne, når den er meddelt til sagens parter.
Der er ikke i CPR-loven fastsat formkrav til høringen af forældrene efter § 13, stk. 2. Kommunerne kan således foretage partshøringen både mundtligt og skriftligt. Kommunerne skal ved valget heraf blandt andet vurdere, hvad kommunen finder hensigtsmæssigt i forhold til bevissikringen af oplysningerne i sagen.
Vælger kommunen at foretage høringen mundtligt, skal ministeriet gøre opmærksom på, at det af offentlighedslovens § 6, fremgår, at alle oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af betydning for sagens afgørelse, og som mundtligt meddeles kommunen, skal noteres ned, såfremt oplysningerne ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter. Det vil sige, at det hurtigst muligt skal noteres, hvilke oplysninger der er modtaget, hvornår oplysningerne er modtaget og af hvem, hvilke perioder oplysningerne vedrører, og fra hvem oplysningerne stammer.
e. Klagesager
Det følger af CPR-lovens § 56, stk. 1, at en kommune, som har modtaget en klage over kommunens afgørelse i en folkeregistreringssag, skal foretage en genvurdering af sagen på baggrund af den indkomne klage.
Det følger af bestemmelsen i CPR-lovens § 56, stk. 1, at en klage skal være skriftlig, men bestemmelsen indeholder herudover ikke nærmere formkrav for en klage over en kommunalbestyrelses afgørelse efter denne lov. Der kan normalt ikke herudover stilles nogen krav til en klages indhold og form - ud over at det af klagen må fremgå, hvem klageren er (navn og adresse), og hvad klagen angår.
Bestemmelsen i CPR-lovens § 56, stk. 1, giver - når der i øvrigt foreligger en skriftlig klage over en afgørelse efter denne lov - ikke en kommune mulighed for i forbindelse med behandlingen af denne klage at afvise at modtage mundtlige oplysninger vedrørende sagen. Disse oplysninger skal så noteres ned i overensstemmelse med offentlighedslovens § 6.
Ministeriet skal endvidere fremhæve, at en genvurdering efter CPR-lovens § 56, stk. 1, er en selvstændig afgørelse i forvaltningslovens forstand. Ministeriet kan i den forbindelse henvise til afsnit 8 i bilag 3 til folkeregistreringsvejledningen og vedlagte meddelelse af 13. oktober 2000 fra CPR-kontoret om klagesagsprocedure.
Det bevirker bl.a., at de sagsbehandlingsregler, der er nævnt ovenfor i afsnit a. og b. også finder anvendelse i forbindelse med kommunernes genvurdering. Det gælder ligeledes de øvrige sagsbehandlingsregler, der er omtalt i bilag 3 til folkeregistreringsvejledningen.
Såfremt en kommune i forbindelse med en genvurdering agter at inddrage nye oplysninger - som en/alle sagens parter ikke er bekendt med indgår i sagen - i begrundelsen for at fastholde den påklagede afgørelse, vil kommunen således efter forvaltningslovens § 19 være forpligtet til forud for kommunens genvurdering at gøre sagens parter bekendt med disse oplysninger og give parterne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse.
Ministeriet skal endvidere gøre opmærksom på, at det ved kommunernes fremsendelse af kopi af genvurderingen til klageren og eventuelle andre parter er vigtigt at orientere om, at de har 4 uger til at fremkomme med bemærkninger overfor ministeriet, idet ministeriet ellers må skrive ud til de pågældende og give en ny 4-ugers frist. Dette vil forsinke sagsbehandlingen unødigt.
Ministeriet henviser i den forbindelse til meddelelse af 13. oktober 2000 fra CPR kontoret om klagesagsprocedure og kapitel 15, afsnit 1.3, i folkeregistreringsvejledningen.
f. Konsekvenser af sagsbehandlingsfejl
Afslutningsvis skal ministeriet fremhæve vigtigheden af, at kommunerne overholder de ovennævnte sagsbehandlingsregler, idet de fleste af de ovenfor omtalte sagsbehandlingsregler må anses for at være fastsat for at sikre den indholdsmæssige lovlighed og rigtighed af myndigheders, herunder kommuners afgørelser.
Som en konsekvens heraf vil en kommunes eventuelle fejl i forhold til disse sagsbehandlingsregler i almindelighed medføre, at ministeriet i forbindelse med sin klage sagsbehandling vil ophæve kommunens afgørelse som ugyldig, medmindre det kan anses for sandsynliggjort, at fejlen i den konkrete sag ikke kan antages at have haft betydning for indholdet af kommunens afgørelse.
5. Fortegnelse over nordiske landes folkeregistreringsmyndigheder
Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan oplyse, at de trykte fortegnelser over følgende nordiske landes lokale folkeregistreringsansvarlige er blevet erstattet af adresselister på de centrale folkeregistreringsmyndigheders hjemmesider.
Adresserne er følgende:
Danmark:http://www.danmark.dk/kommuner.asp?page=gruppe&onbjno=350128
Finland: http://www.maistraatti.fi/se/index.html
Norge: http://www.skatteetaten.no/skatteetaten/adresser
Sverige: http//rsv.se (regionala sidor/skattemyndigheten)
Med venlig hilsen
Søren H. Thomsen
-----
Meddelelser fra CPR-kontoret
(Udsendt i medfør at § 3, stk. 1, nr.4, jf. § 3, stk. 2, I cirkulære nr. 80 at 6. juni 2000 om folkeregistrering)
KLAGESAGSPROCEDURE
J.nr. 2000/6101-62)
Indenrigsministeriet skal på given foranledning henlede kommunernes opmærksomhed på, at forvaltningslovens regler for sagsbehandling også skal efterleves ved behandlingen af klager efter den nye klagesagsprocedure i CPR-lovens § 56.
Formålet med den nye klagesagsprocedure er, at ministeriet kan træffe afgørelse i klagesagen uden fornyet høring. Ved sagens indsendelse til ministeriet skal sagen således være klar til afgørelse, bortset fra eventuelle kommentarer fra parterne i sagen til kommunens genvurdering. Dette forudsætter, dels at der er sket korrekt partshøring, forinden kommunen træffer afgørelse i sagen, og at det fremgår af sagen, hvad der er partshørt over, dels at alle parter i en sag er bekendt med, at sagen er påklaget.
I en bopælssag er der ofte to parter. Påklages en afgørelse af den ene part i sagen, skal kommunen således sikre sig, at også den anden part bliver bekendt med klagen og kommunens svar herpå, samt med videresendelsen til Indenrigsministeriet. Dette gøres ved at sende kopi af materialet til den anden part.
Kommunen skal således sikre, at alle sagens parter er bekendt med den andens/de andres klager i sagen og behandlingen af disse.
Det tilføjes, at det herudover er vigtigt at orientere alle sagens parter om, at de har 4 uger til at fremkomme med bemærkninger overfor ministeriet, idet ministeriet ellers må skrive ud til borgerne og give en ny 4-ugers frist. Dette vil forsinke sagsbehandlingen unødigt.
Endelig skal ministeriet understrege, at en genvurdering er en selvstændig forvaltningsretlig afgørelse. Ministeriet skal derfor henlede opmærksomheden på kapitel 3, afsnit 6, i Vejledning nr. 89 af 23. juni 2000 om folkeregistrering, der kort angiver nogle væsentlige forvaltningsretlige regler og erindre om, at den der anførte fremgangsmåde også skal følges ved kommunens behandling af en klage. Dette betyder eksempelvis, at såfremt klagen, der er indsendt til kommunen, indeholder nye oplysninger, skal kommunen undersøge disse og eventuelt foretage fornyet partshøring af den anden part. Det betyder endvidere, at selve genvurderingsafgørelsen skal indeholde en begrundet stillingtagen til samtlige klagepunkter i klagen.